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Le cheval et le moustique : des acteurs politiques ? La fièvre West-Nile en Camargue, entre patrimoine menacé et enjeu de santé publique

CONTEXTE DE L’ÉTUDE
Cette étude nous a été commandée par l’Observatoire des maladies infectieuses en région méditerranée (OpIUM). Initialement, celle‐ci devait s’orienter vers la perception du risque et de la vaccination de la fièvre West Nile par les éleveurs de chevaux en Camargue. Suite à la rencontre avec l’ensemble des membres d’OpIUM, il nous est apparu indispensable d’étudier le jeu des multiples acteurs qui gravitent et interagissent autour de cette maladie, qu’ils soient publics, privés, sanitaires, économiques ou touristiques, etc. La délimitation de l’étude a également été définie en prenant en compte d’autres travaux. D’une part, une étude sociologique sur les éleveurs de race Camargue est prévue dans la continuité de notre travail. D’autre part, une étude économique sur les coûts engendrés par l’épizootie de fièvre West Nile de 2015 est menée par des membres d’OpIUM.
L’écosystème de la Camargue est favorable au développement des moustiques et à l’accueil d’une avifaune variée. Les premiers sont responsables de maladies vectorielles telles que la dengue, le chikungunya ou encore la fièvre West Nile. Les seconds sont réservoirs de la fièvre West Nile.
Transmise à l’homme et au cheval par les moustiques du genre Culex, la fièvre West Nile se révèle être dans la majorité des cas asymptomatique. Mais elle peut également se traduire dans de rares cas par des symptômes nerveux graves (méningite, encéphalite) pouvant entraîner le décès de l’individu.
Cette caractéristique fait d’elle un danger sanitaire de première catégorie (1), dont la prise en charge et la gestion sont assurées par l’État.
Cette maladie et ses implications réglementaires sont indéniablement liées à l’histoire de la Camargue.
Apparue dès les années 1960, elle disparaît jusqu’à refaire surface à partir des années 2000 par épisodes ponctuels saisonniers. L’épisode de l’année 2000 a marqué les mémoires des autorités et des acteurs locaux, trouvant un relais dans les médias en raison du contexte d’épidémie et d’épizootie nord‐américain et de ses conséquences sur des événements culturels forts (2) : annulation de courses de chevaux, du salon du cheval. Le traumatisme associé à cet épisode, doublé d’une meilleure connaissance de la maladie, a entraîné un allègement des mesures de gestion de la fièvre West Nile en 2004 (3) et la rédaction d’un guide commun de procédures de lutte contre le virus West Nile par le MAAF (4), le MASS (5) et le MEDDE (6). En 2012, une circulaire est réalisée par ces ministères et permet d’organiser et de coordonner les actions des acteurs au sujet de la surveillance animale (chez les chevaux, les oiseaux et les moustiques) et humaine de la maladie ainsi que de sa gestion.

1 Arrêté du 29 juillet 2013 relatif à la définition des dangers sanitaires de première et deuxième catégorie pour les espèces animales. JORF du 13/08/2013

2 DUPONCHEL JL, Le rôle des acteurs publics et la politique de communication à l’occasion d’une crise sanitaire : à propos de l’infection par le virus West Nile dans les départements des Bouches‐du‐Rhône, du Gard et de l’Hérault (Août 2000‐Novembre 2001). Mémoire de l’Ecole Nationale de la santé publique, Rennes, 2002

3 Arrêté du 27 juillet 2004 fixant des mesures techniques et administratives relatives à la police sanitaire des encéphalites virales des équidés. Version du 24 février 2017.

Un cadre réglementaire est donc défini pour la surveillance et la gestion de cette maladie. Cependant, il est intéressant de s’interroger sur l’interprétation et l’acceptation de la politique de gestion sur le terrain à l’heure actuelle. Alors même que cette maladie a un lourd passé en Camargue, comment les acteurs économiques, politiques, touristiques et sanitaires s’impliquent‐ils dans la gestion des épidémies et épizooties de fièvre West Nile ?
Ce travail a pour objectif de mieux appréhender les dynamiques entre acteurs dans leurs relations avec le territoire, et de percevoir des éléments sociologiques et politiques en lien avec la gouvernance sanitaire de la fièvre West Nile en Camargue.
Notre but a été de comprendre la façon dont la fièvre West Nile perturbe un système d’acteurs en équilibre instable, à travers différentes questions :
‐ De quelle manière les acteurs se saisissent‐ils des enjeux des épidémies et épizooties West Nile sur le territoire camarguais ?
‐ Quel est le niveau de connaissance de la maladie et de ses conséquences par les acteurs impliqués ? Comment perçoivent‐ils le risque et les mesures de gestion de la maladie ?
‐ De quelle manière la fièvre West Nile peut‐elle permettre de repenser la gouvernance sanitaire d’un territoire ?
Pour répondre à ces problématiques, nous nous sommes d’abord appropriés le sujet en réalisant l’état de l’art de la fièvre West Nile sur le territoire camarguais. Le volet sociologique de notre étude s’est basé sur 18 entretiens semi‐directifs, en personne ou par téléphone, avec des acteurs du secteur public ou parapublic de la santé animale (8), de la santé humaine (9), des collectivités territoriales (10), ainsi que des acteurs privés (11). Une analyse transversale des entretiens a permis de croiser les données recueillies et d’alimenter notre étude. En intégrant les principes de l’analyse des politiques publiques, nous avons pu explorer les enjeux et limites de la gouvernance sanitaire en place et en déduire des recommandations. Ces points font l’objet des parties suivantes.
4 Ministère de l’Agriculture, de l’Agroalimentaire et de la Forêt 
5 Ministère des Affaires Sociales et de la Santé 
6 Ministère de l’Ecologie, du Développement Durable et de l’Energie 
7 Le territoire camarguais peut être considéré comme un système, dans lequel on retrouve des acteurs et des éléments en interaction : hommes, moustiques, oiseaux migrateurs, cheval, milieu naturel. Dans une analyse systémique, tout élément impactant sur ce système, perturbe l’équilibre des relations existantes.

8 Acteurs interrogés : DDPP (Direction Départementale de la Protection des Populations), ONCFS (Office National de la Chasse et de la Faune Sauvage), Anses (Agence nationale de sécurité sanitaire de l’alimentation, de l’environnement et du travail), Universités.

9 Acteurs interrogés : ARS (Agence Régionale de Santé), EFS (Etablissement du Sang Français), CNR (Centre National de Référence des arbovirus).
10 Acteurs interrogés : EID (Entente Interdépartemental de Démoustication), LDA (Laboratoire Départemental d’Analyses), PNR (Parc Naturel Régional), élu d’une commune.
 11 Acteurs interrogés : éleveurs de chevaux, vétérinaires

UNE GOUVERNANCE SANITAIRE EN PLACE ET EFFECTIVE

Du propriétaire équin contactant son vétérinaire pour une suspicion de fièvre West Nile à l’agent de la Direction Générale de la Santé qui rédige une note d’information relative à la réapparition de la fièvre West Nile, de nombreux intervenants sont impliqués sur la thématique de la fièvre West Nile. Ces acteurs, issus d’horizons variés et aux attentes à la fois différentes et complémentaires, présentent tous un point commun : leur implication dans la surveillance et la gestion de la maladie. Nous avons pu définir deux coalitions principales d’acteurs : l’une opérant sur le volet animal de la maladie et l’autre sur le volet humain. Cette dualité d’acteurs offre l’opportunité de combiner les connaissances de chacun et ainsi d’atteindre un objectif commun, celui de la protection de la santé publique ‐ notamment au travers de la sécurisation des dons de sang et d’organes vis‐à‐vis du virus West Nile.
Cette coopération est permise par la mise en place d’un cadre réglementaire détaillé : la circulaire interministérielle DGS/RI1/DGALN/DGAL n°2012/360 du 1er octobre 2012, relative aux mesures visant à limiter la circulation du virus West Nile en France métropolitaine. Ce document, établi par les différents ministères impliqués peut être vu comme un instrument de politique publique. En effet, il prévoit et définit les rôles de chacun ainsi que le circuit de l’information depuis la mise en évidence des cas équins ou humains jusqu’à la mise en œuvre des mesures de gestion associées.
Afin de faciliter l’atteinte des objectifs, différents outils viennent compléter cet instrument. Un formulaire de déclaration des cas équins est notamment utilisé pour recueillir les informations épidémiologiques nécessaires. Une cartographie des cas équins peut ainsi être établie pour mieux appréhender le contexte de diffusion de la maladie et adapter les mesures de gestion à une zone géographique définie. Des études sont menées actuellement pour améliorer l’état des connaissances sur la maladie, et notamment définir l’impact des caractéristiques environnementales sur l’émergence de la fièvre West Nile.
Toutefois, si la gouvernance sanitaire de la fièvre West Nile semble bien établie sur le territoire, des points de faiblesses ont été mis en évidence et expliquent en partie le difficile maintien de la motivation des acteurs sur le terrain.

LES FAIBLESSES DU SYSTÈME ACTUEL

Les différents entretiens menés ont révélé une diversité de perceptions des acteurs, à la fois en matière de gravité de la maladie chez le cheval et l’homme mais également en matière de finalité des mesures de gestion. En effet, la gravité de la fièvre West Nile est minimisée par certains acteurs qui l’estiment peu fréquente et en général bénigne. D’autres cependant insistent sur la sévérité potentielle des symptômes, pouvant entraîner le décès de l’animal ou de l’individu, et mettent en avant un enjeu essentiel : la sécurisation des dons de sang et d’organes. Cet enjeu n’est pas encore ancré dans l’esprit de l’ensemble des acteurs. Ces différences de perception de la maladie et de ses enjeux aboutissent à une implication variable des différents acteurs. Si certains définissent la fièvre West Nile comme un enjeu majeur, nécessitant d’approfondir les recherches et de prioriser l’action publique sur ce sujet, d’autres ne ressentent pas un tel besoin d’investissement.
Ces différences de perception contribuent à la fragilité de la mise à l’agenda politique de la problématique de la fièvre West Nile. Cette fragilité apparente est en outre alimentée par une intermittence des épisodes dans le temps, à l’origine d’un désintéressement progressif de certains acteurs vis‐à‐vis de la fièvre West Nile et d’une dilution des connaissances acquises. La prédominance d’autres maladies vectorielles comme la dengue ou le chikungunya, mais également de problématiques environnementales telles que la gestion de l’eau, viennent accentuer ce phénomène.
La multiplicité des acteurs, source d’enrichissement, peut également présenter un obstacle dans la mise en œuvre de la surveillance et de la gestion de la maladie. Des difficultés de communication entre les parties prenantes et de transmission d’informations sont mises en avant par cette étude. Malgré un cadre réglementaire défini, les échanges ne sont pas toujours opérationnels et les rôles de chacun pas toujours connus. Les scientifiques créent des liens informels et captent un sujet pour lequel les connaissances méritent d’être approfondies. Cependant, le retour vers les acteurs de terrain semble difficilement réalisé. Les acteurs de proximité, éleveurs, propriétaires, élus locaux, se trouvent de ce fait moins sensibilisés aux conséquences de la fièvre West Nile. Face à ces constats, des recommandations ont été formulées.

AMÉLIORER LA GESTION/ VERS UNE MEILLEURE COORDINATION DES ACTEURS

Une des principales difficultés est d’assurer la circulation des informations d’un bout à l’autre de la chaîne d’information, du terrain jusqu’aux décideurs. Pouvoir prendre une bonne décision suppose d’avoir les bonnes informations au bon moment. Une meilleure coordination permettra une meilleure gestion de la maladie.
Le tableau ci‐dessous présente les recommandations en ce sens.

1 Organiser des retours d’expérience après chaque épisode de fièvre West Nile, en intégrant les acteurs nécessaires à une approche One Health.
2 Envisager un renforcement de la place des acteurs environnementaux dans le dispositif.
3 Envisager de définir un acteur leader plus marqué et plus visible de l’ensemble des acteurs, qui viendrait renforcer l’animation et la coordination de l’ensemble des acteurs.
4 Favoriser le rapprochement entre les deux canaux de déclaration des cas équins.
5 Réviser la circulaire interministérielle de 2012.

Améliorer la surveillance : vers une meilleure sensibilisation des acteurs
Une autre difficulté importante est de maintenir l’attention des acteurs et leur motivation quant à la surveillance de la maladie. Une meilleure sensibilisation des acteurs, sur différents thèmes, permettra de renforcer cette surveillance.
Le tableau ci‐dessous présente les recommandations en ce sens.

7 Sensibiliser les acteurs aux enjeux de la fièvre West Nile, en mettant davantage en avant la problématique des dons de sang.
 8 Sensibiliser les acteurs, notamment du côté de la santé animale, sur les mesures de gestion.
9 Développer des outils de sensibilisation accessibles à tous.

Ce travail a permis de dégager une vision d’ensemble des acteurs impliqués dans la surveillance et la gestion de la fièvre West Nile, de mieux comprendre les rôles de chacun et d’identifier des points d’amélioration, sans prétendre à l’exhaustivité.

 


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