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Crises sanitaires affectant la faune et la flore sauvages : Quels retours d’expérience pour mieux gérer demain ?

INTRODUCTION

A travers cette étude, il a été question d’illustrer les enjeux de la santé environnementale confrontés à ceux de la santé publique. En effet, le lien entre environnement et santé est de plus en plus établi. Ce sont les liens entre santé et biodiversité qui vont nous intéresser ainsi que leurs interactions. La proportion des maladies émergentes humaines originaires de la faune et de la flore sauvages augmente. Les espèces sauvages ont un rôle à la fois de réservoir et/ou de vecteur des maladies. Elles peuvent aussi être des sentinelles alertant l’homme de la présence de maladies qui pourraient lui être dommageables. Si depuis longtemps la transmission entre faune sauvage et faune domestique est vérifiée, la faune sauvage semble de plus en plus être une « menace » directe pour l’homme. Les nouveaux risques qui peuvent émerger « sous l’influence de changements globaux »1 renforcent la possibilité de survenue de nouvelles maladies liées à des bouleversements au sein des écosystèmes. C’est une approche de plus en plus écologique des maladies qui se développe. Cette étude trouve sa place au sein des actions du troisième plan national de santé-environnement (PNSE3). Elle précède une étude générale sur un recensement des crises sanitaire en France qui impliquent la faune et la flore sauvages. Parmi ces crises, quatre d’entre elles ont été choisi par un groupe de travail du PNSE3 (GT1) afin d’étudier de manière générale la gestion des crises sanitaires impliquant la faune et la flore sauvages. Les crises sont les suivantes : l’épisode d’Influenza aviaire de 2006, la maladie de Lyme, la brucellose dans le massif du Bargy et le cas de l’Ambroisie. Avoir une vision globale de la gestion de crise impliquant la faune ou la flore sauvages a pu se faire au travers de la comparaison et de la mise en parallèle des schémas propres aux quatre crises étudiées. Plus globalement, ce qui nous a intéressés est ce glissement du risque à la crise ; cette transition entre la gestion de l’inconnu, de la menace, et la gestion d’une situation critique, et les conséquences de la crise dans la manière de gérer pour le futur. Ces crises interrogent aussi le rapport au temps de l’administration. Comment l’administration peut-elle les gérer dans le temps ? Comment anticiper les crises ? L’aspect nouveau, émergent, de ces maladies, révèle un certain inconnu, à la fois en termes de savoirs, mais aussi, et donc, en termes de cultures institutionnelles. Plusieurs types de crises sont ainsi mis en relief, à la fois crises des savoirs, crises institutionnelles mais aussi crises de confiance. De plus, les maladies émergentes ont aussi une dimension politique, c’est la question de la confiance des gouvernés dans leurs gouvernants en matière de santé publique. Ainsi, que nous disent nos quatre cas de la gestion de crise ? Quelle est la spécificité de nos crises et en quoi ont-elles des conséquences sur la manière de gérer des problèmes de santé publique ? Dans quelle mesure ont-elles une gestion différenciée ? Nous nous sommes demandés plus généralement comment le système d’acteurs de la santé s’organisait pour garder le monopole de la lecture de la problématique de la sécurité sanitaire. Mais aussi quelles pistes d’améliorations était-il possible d’entrevoir afin d’envisager un retour d’expérience partagés entre tous les acteurs mobilisés pour diverses raisons sur les crises en santé animale et végétale. Afin de préciser ces éléments et de répondre à notre problématique nous avons interrogés les acteurs représentatifs de chaque crise lors d’entretien individuel, de visu ou par téléphone. Nous avons ainsi réalisé 25 entretiens du 19/01/2017 au 24/02/2017. Ces entretiens ont été étayés par des recherches bibliographiques et la consultation de documents divers. Nous avons divisé notre travail en deux parties, le premier par une approche sociologique des organisations, du jeu d’acteurs et de la genèse des problèmes publiques dans le cas des crises sanitaires. Ensuite à partir des retours d’entretiens et de la bibliographie nous avons discutés de pistes d’amélioration de la gestion de ces crises impliquant la faune et la flore sauvages.

I. DE NOUVEAUX ENJEUX, DE NOUVELLES COMPLEXITÉS

Nos quatre maladies font toutes crises au sens où elles remettent en cause des savoirs préexistants. Ce sont toutes les quatre des maladies ouvertes à de nouveaux acteurs, qui bouleversent les schémas traditionnels de gestion de crises. Comment, plus précisément, l’Etat est-il concurrencé dans son monopole de gestion de la santé publique ? La maladie de Lyme et l’allergie induite par l’ambroisie étudiées de manière conjointe nous ont permis de saisir des dynamiques d’institutionnalisation par le bas de maladies émergentes incluant la faune ou la flore sauvage. Elles révèlent un rôle de relais des associations de malades dans la mise à l’agenda de nouvelles problématiques. Les victimes tentent de faire reconnaître leurs maladies afin que l’Etat se charge de gérer les incertitudes. Plus généralement les controverses autour des maladies émergentes traduisent la lutte entre des savoirs alternatifs et réinterrogent la notion de « vérité scientifique ». Le propre de ces maladies émergentes est un certain flou autour de maladies dont les causes et les conséquences sont encore plus ou moins définies. A l’inverse les cas de la brucellose dans le Bargy et de l’Influenza aviaire diffèrent, du fait de leur encadrement par l’Etat et de leur existence dans la réglementation. Ces deux maladies sont des dangers sanitaires de première catégorie, soumis à une lutte obligatoire. Elles sont intégrées à une préservation des intérêts économiques en jeu. La réunion de la flore et de la faune sauvages s’explique par cette conception de santé environnementale. L’aspect « sauvage » représente un risque global. L’association faune/flore sauvage est un duo constructif à étudier, car elle présente des caractéristiques communes, elle conduit à gérer, plutôt qu’à maîtriser, ce qui est immaîtrisable. La gestion du « sauvage » est complexe du fait de sa dimension hautement symbolique. Le sauvage existe-t-il encore malgré une anthropisation progressive de l’environnement ? L’opposition entre nature et culture est de moins en moins vraie en France où il n’y a plus de dichotomie et d’opposition nette entre les deux concepts. La nature est toujours reliée à l’homme et dépendante de l’homme du fait de son classement en tant que désirable ou à l’inverse indésirable, envahissant, préjudiciable à sa santé. C’est une relation d’attirance/répulsion selon le contexte et le rapport utilitariste de l’homme. La gestion des maladies infectieuses liées à la faune et à la flore est empreinte de ces dimensions complexes. Le cas de l’ambroisie nous révèle la difficulté de gérer ce qui n’est pas forcément visible et reconnaissable, mais aussi épars. S’il est établi qu’il existe des particularités de la faune et de la flore sauvages, néanmoins il n’y a pas de statut unifié, il n’est pas unique mais multiple. Il est possible de distinguer différentes étiquettes apposées aux espèces sauvages et ainsi différents niveaux de protection. Selon la nomenclature, il existe des degrés de protection différents. Les cas de la brucellose dans le Bargy et de l’Influenza aviaire, de la maladie de Lyme mais aussi de l’ambroisie sont plus globalement des témoignages d’une remise en cause progressive de la gestion de ces maladies impliquant la faune ou la flore sauvage. Elles interrogent des manières de faire, des manières de faire avec ou sans acteurs, elles remettent en cause ce monopole étatique, du point de vue « évaluateur » et du point de vue « gestionnaire ». Si les acteurs traditionnels de la santé publique constituent une communauté épistémique au sens où ils partagent des diagnostics communs, l’arrivée de nouveaux acteurs, tels que la société civile, les médias et, du fait de la transversalité des sujets, des acteurs liés à l’environnement et à l’agriculture semble remettre en cause cette idée d’une seule gestion. Les maladies émergentes impliquant la faune et la flore sauvages ont des conséquences, du fait de leur nouveauté et de leurs aspects transversaux², sur la gestion en elle-même. D’autres acteurs veulent participer, d’autres participent. Plusieurs acteurs s’invitent dans le débat public, plusieurs types de légitimités s’affrontent. Le traitement médiatique des crises sanitaires est particulièrement symptomatique de ce décalage entre gestion traditionnelle et gestion « nouvelle » des crises. Ce ressenti d’un manque de cohérence entre réalité et traitement médiatique des crises transmettent à la fois l’idée, d’une part, d’une potentielle mauvaise gestion et d’autre part, d’un emballement politico-médiatique. Cela nous parle de la conception du risque que l’on a, de notre acceptation du risque, mais aussi du poids de la science dans la gestion des crises sanitaires, le poids de la « vérité », et des modes de diffusion de l’information. Ainsi qu’est ce qui fait la réussite d’une gestion de crise ? Comment mieux gérer avec de nouvelles données ? Comment s’adapter ? C’est face à une prise de conscience d’une gestion différente et de l’émergence d’autres légitimités dans la santé publique qu’il va s’agir de réfléchir sur la transformation de l’Etat et de son rôle dans les crises sanitaires, c’est réfléchir à la question du management du changement. A partir de nos constats, comment penser ce changement ? Comment l’accompagner ? En d’autres termes quelles sont nos recommandations ?

II. QUELQUES JALONS DE RÉFLEXION POUR DES PISTES D’AMÉLIORATION

Dans les faits, la gestion de la faune sauvage semble être calquée sur celle de la faune domestique. Si le parallèle est fait avec les animaux d’élevage, la gestion du sauvage est beaucoup plus complexe. part, le sauvage existe au sein d’un espace illimité, il vit au sein d’un écosystème et est ainsi entouré de diversité, d’effets de dilution, face à des espèces domestiques qui ont été choisies et confinées. La question même du statut de la faune sauvage diffère de celui de la faune domestique. Les espèces sauvages sont qualifiées de res nullius, c’est-à-dire qui n’appartiennent à personne. Elles sont sans surveillance, mais partie intégrante du patrimoine naturel, l’homme se doit de les préserver dans un but d’intérêt général. Les espèces sauvages sont donc différentes à la fois par leur statut juridique et par leur environnement. Ainsi, comment gérer sanitairement la faune sauvage ? Dans quelle mesure alors peut-on agir ou contrôler la faune sauvage pour nous protéger des problèmes sanitaires ? L’exemple de la brucellose dans le Bargy démontre bien cette impossibilité du calquage de la gestion de la faune domestique sur la faune sauvage. Aux mesures d’abattage massif s’opposent l’idée d’une autre gestion possible comme par exemple la vaccination. Deux types de gestion, ou plutôt deux types de visions de (la gestion de) l’animal s’opposent, toutes deux s’appuyant sur une analyse des risques, sur une analyse de l’efficacité des mesures préconisées. C’est pour marquer la différence de statut et ainsi permettre une gestion différenciée de la faune sauvage que les environnementalistes s’opposent aux mesures d’abattage total afin qu’elles ne deviennent pas un référentiel de gestion sanitaire de la faune sauvage. Derrière ces oppositions, l’idée est surtout de se détacher d’une vision où le raisonnement appliqué pour la faune domestique l’est pour la faune sauvage. Le cas de la brucellose dans le Bargy réinterroge ainsi la cohérence de l’Etat dans la gestion de ces espèces sauvages. Avec cet exemple nous pouvons voir que les mesures de gestion sont liées à une analyse des risques. L’idée n’est pas de tout maîtriser, mais de mieux maîtriser. Ce type de gestion nécessite de revoir les objectifs attendus : veux-t-on éradiquer les maladies ou cohabiter avec elle de manière durable ? Cette question sous-entend la nécessité de hiérarchiser les risques et d’accepter les plus minimes. Dans cette mesure, comment s’organise cette gestion ? Face au constat de l’apparition de nouvelles légitimités, comment en rendre compte et comment organiser la démocratie sanitaire ? La notion de démocratie sanitaire renvoie à l’idée d’une nécessité de rapprocher les domaines, scientifiques et profanes. Plutôt qu’une réalité sanitaire, il y a des réalités sanitaires. La démocratie sanitaire correspond à l’implication de la société civile. Elle se fait au moyen d’un apprentissage mutuel entre les publics scientifiques et profanes (forums hybrides). Mais aussi par une diffusion des savoirs scientifiques et d’une acculturation par les sciences collaboratives. C’est dans cette mesure que l’on peut penser au cadre d’une nouvelle gouvernance sanitaire, à la fois plus ouverte au public, par la médiation comme outil au service de la décision, mais aussi plus encline à d’autres domaines autres que la santé, tel que l’environnement ou l’agriculture. Derrière la thématique de la gestion de la faune et de la flore sauvages, il y a une véritable réflexion sur la gestion de questions transversales au niveau des politiques publiques. Nos crises étudiées, de par leurs aspects transversaux, à la croisée des disciplines nécessitent un décloisonnement dans les manières de faire. Plus concrètement cela passe par davantage de dialogue, mais aussi de retours d’expériences interministériels. Dans la logique de l’approche « One Health », il est nécessaire de sortir d’un fonctionnement bureaucratique et d’une organisation en silos. Il y a un besoin d’acculturation entre les ministères afin de mieux appréhender l’analyse et la gestion de questions impliquant la faune sauvage et plus globalement les questions à la croisée de la santé et de la biodiversité. Cette nouvelle gouvernance sanitaire doit pouvoir s’appuyer sur un renouvellement des formes d’expertises. La gestion de la faune et de la flore sauvages est souvent considérée comme complexe du fait de son imprévisibilité et des incertitudes quant à la définition de situations comme plus ou moins à risques. Cette nouvelle gestion peut se caractériser par de nouvelles attitudes face aux risques. L’association des différents groupes d’intérêts peut permettre de réconcilier les expertises, afin d’associer les savoirs socio-économiques aux savoirs scientifiques. La gestion des crises impliquant la faune et la flore sauvages si elle ne peut pas se prévoir, doit pouvoir être anticipée au mieux pour développer les aptitudes des différents acteurs face aux crises. Concrètement être davantage dans l’intégration des acteurs entre eux et dans le dialogue, pour éviter à la fois les crises des savoirs, les crises institutionnelles, et les crises de confiance. En d’autres termes limiter l’urgence et les conflits pour être dans la gestion sur mesure. L’Etat doit ainsi se positionner en tant que garant de la médiation environnementale et comme facilitateur de compromis dans les questions incluant la faune et la flore sauvage.


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